Il travagliato percorso dentro le Istituzioni europee. Il direttore responsabile di Democrazia futura, Giacomo Mazzone, alla vigilia della sua entrata in vigore, offre una lunga disamina dell’European Media Freedom Act.
Un’analisi dettagliata dei principali articoli dell’EMFA dedicati ai media di servizio pubblico ed al rapporto fra media tradizionali e media digitali. Per motivi di spazio, abbiamo tralasciato i capitoli dedicati alla professione giornalistica ed alla sua salvaguardia, che –da soli- richiederebbero altrettanto tempo e spazio di quello qui dedicato all’argomento prescelto.
L’analisi si concentra quindi su 10 punti qualificanti dell’EMFA per i media, a ciascuno dei quali (ed agli articoli relativi) è dedicato uno specifico “focus di analisi”. Il testo di riferimento utilizzato è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Europea del 17 aprile 2024, dal titolo “REGOLAMENTO (UE) 2024/1083 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO dell’11 aprile 2024 che istituisce un quadro comune per i servizi di media nell’ambito del mercato interno e che modifica la direttiva 2010/13/UE (regolamento europeo sulla libertà dei media) “ [1]
Focus 0: La definizione dell’EMFA di “Public Service Media Provider” sgombra il campo dall’equivoco diffuso in Italia che il mandato del servizio pubblico dei media possa esser definito dal contratto di servizio o svolto, in tutto o in parte, da entita’ private o addirittura commerciali
Definizione di fornitore di media di servizio pubblico:
L´aticolo 2(3) EMFA definisce come “«fornitore di media di servizio pubblico»: fornitore di servizi di media al quale è affidato una missione di servizio pubblico ai sensi del diritto nazionale e che riceve finanziamenti pubblici nazionali per l’adempimento di tale missione “;
Come spiega l’Unione Europea di Radiodiffusione (EBU-UER) nel suo commento al testo finale di EMFA, l’uso del termine “mandato” (remit) piuttosto che “missione” (mission) nel testo inglese è positivo e coerente con il linguaggio usato nel Protocollo 29 sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (cioè il Protocollo di Amsterdam). Inoltre fa notare che, i due criteri aggiuntivi usati per la definizione di – (i) affidamento di un mandato di servizio pubblico e (ii) ricezione di finanziamenti pubblici per l’adempimento di tale mandato- sono cumulativi.
La nozione di “mandato” non è ulteriormente specificata nell’EMFA. Il Protocollo di Amsterdam si limita a stabilire che spetta allo Stato membro conferire, definire e organizzare il mandato di servizio pubblico. La Comunicazione della Commissione sulla radiodiffusione del 2009 fornisce alcune indicazioni, affermando che “il mandato di servizio pubblico descrive i servizi offerti al pubblico nell’interesse generale”[2]. Come ogni servizio di interesse economico generale e ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), il mandato di servizio pubblico deve essere chiaramente definito. Inoltre , per quanto riguarda la nozione di “incarico”, si chiarisce che questo può avvenire “mediante un atto ufficiale (ad esempio, mediante una normativa, un contratto o un mandato vincolante)”.
Questo si traduce in concreto, nel caso italiano, col fatto che la definizione di tale mandato vincolante debba avvenire per legge o, al massimo, nel testo della Convenzione/Concessione, ma di certo non nel contratto di servizio che, per sua natura, non è vincolante. Ciò implica una revisione dell’attuale legge che poco o nulla dice del mandato che la RAI debba svolgere per conto e nell’interesse dei cittadini.
Per quanto riguarda la possibilità che una parte della missione di Servizio Pubblico possa esser affidata a privati, l’EMFA sembra mettere la parola fine alle aspettative che si sono create in Italia a questo proposito[3]. Nel “considerando” n. 10 recita infatti:
“I fornitori di media di servizio pubblico dovrebbero essere intesi come i fornitori cui è stata affidata una missione di servizio pubblico e che ricevono finanziamenti pubblici per il suo adempimento. Non dovrebbero essere incluse le imprese private del settore dei media che hanno accettato di svolgere, in quanto parte limitata delle loro attività, determinati compiti specifici di interesse generale dietro pagamento.”
In Lussemburgo questo si traduce nell’esclusione dall´elenco dei “Fornitori di media di servizio pubblico” di RTL, che oggi svolge una parziale attività sostitutiva del Servizio Pubblico televisivo, ed in Danimarca di TV2, rete televisiva commerciale ma di proprietà pubblica, che accede ai fondi del Governo per la produzione cinematografica.
Focus 1: Il pluralismo riconosciuto come un diritto dei cittadini (art. 3)
CAPO II
DIRITTI E DOVERI DEI FORNITORI DI SERVIZI DI MEDIA E DEI DESTINATARI DEI SERVIZI DI MEDIA
Articolo 3
Diritto dei destinatari dei servizi di media
Gli Stati membri rispettano il diritto dei destinatari dei servizi di media di avere accesso a una pluralità di contenuti mediatici editorialmente indipendenti e garantiscono l’esistenza di condizioni quadro conformi al presente regolamento per salvaguardare tale diritto, a beneficio di un dibattito libero e democratico.
Sembra una frase banale, ma in realtà è una mini-rivoluzione copernicana, perché stabilisce il diritto dei cittadini (“destinatari dei servizi di media”) a ricevere “una pluralità di contenuti mediatici editorialmente indipendenti”. Un diritto che è formulato esplicitamente solo in alcune costituzioni recenti (ad esempio quella rumena del dopo-Ceasescu), ma che in quelle delle democrazie piu antiche esiste in maniera indiretta, attraverso sentenze piuttosto che come principio riconosciuto nelle carte costituzionali. Custode e garante di questo diritto, per conseguenza, è lo Stato che deve garantire la possibilità tecnica ed economica che questo pluralismo e questa indipendenza possano davvero esistere. La mancata assicurazione di questo diritto diventa quindi in linea di principio impugnabile presso le Autorità europee da parte di qualsiasi organismo o cittadino che si ritenga leso (si veda nota in proposito).
Val la pena di ricordare che –subito dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’EMFA- la Commissione Europea ha ricordato sul suo sito che l’erogazione dei Fondi Europei, ivi inclusi quelli del PNRR (“Next generation Europe”) è condizionata anche al rispetto dei principi EMFA, che fanno parte integrante degli sforzi UE per assicurare il rispetto dello Stato di Diritto in Europa. [4] Non è un caso che l’Ungheria –nel suo ricorso alla Corte di Giustizia europea contro l’EMFA- sostenga proprio che si tratti di una Direttiva (che fissa cioè dei principi, la cui interpretazione ed applicazione è poi affidata ai singoli governi), piuttosto che di un Regolamento (che invece fissa delle norme precise da rispettare alla lettera), e come tale ne chiede l’invalidazione. [5]
Focus 2: Garanzie indipendenza per i media di servizio pubblico (MSP) (art. 5)
Il testo dell’EMFA cerca di salvare capre e cavoli, rispetto al protocollo di Amsterdam. Da una parte continua a dire che la competenza resta ai governi nazionali (citando ben 11 volte il testo di quel Protocollo nei “Considerando”), ma dall’altra introduce tutta una serie di ambiti in cui invece l’Europa può intervenire direttamente. In base all’art. 3 sopracitato, puo farlo direttamente la Commissione Europea, se ravvisa una difformità delle leggi nazionali rispetto al dettato EMFA; o puo farlo anche su sollecitazione di denunce di cittadini, imprese o associazioni; oppure –nei paesi in cui i cittadini non possono ricorrere direttamente in Europa – attraverso i giudici nazionali, qualora essi dovessero ravvisare queste difformità (magari dietro denuncia di cittadini, associazioni o di persone che hanno direttamente subito un danno –come si configura per esempio nel caso dei candidati al CdA RAI esclusi senza una procedura di selezione chiara e trasparente) .
Questa sezione è comunque quella nota per contenere il famoso articolo 5, di cui si riporta di seguito il testo, e che mira a garantire l’indipendenza dei servizi pubblici.
Articolo 5
Garanzie per il funzionamento indipendente dei fornitori di media di servizio pubblico
- I fornitori di media di servizio pubblico forniscono in modo imparziale una pluralità di informazioni e pareri al loro pubblico, in linea con la loro missione di servizio pubblico.
Qui si prescrive che i Servizi Pubblici debbano agire in modo imparziale assicurando il pluralismo delle informazioni e delle opinioni. Si fa riferimento alla “missione” stabilita per legge, ma qualora questa missione non fosse esplicitamente definita nella legislazione nazionale, l’ obbligo di fronte all’ Europa rimane intatto, perchè si considera quanto scritto nell’ EMFA come una sorta di requisito minimo di ogni Media di Servizio Pubblico nazionale.
Il direttore e i membri degli organi direttivi dei fornitori di media di servizio pubblico sono nominati mediante una procedura trasparente, aperta e non discriminatoria e sulla base di criteri trasparenti, oggettivi, non discriminatori e proporzionati stabiliti in anticipo dalla normativa nazionale.
Tutta la governance (quindi DG, l’ eventuale AD, ma anche i membri del CdA) dei servizi pubblici deve essere nominata secondo una procedura trasparente e sulla base di criteri oggettivi. Un requisito che in Italia –com’è risultato evidente in questi ultimi tempi- non è assolutamente rispettato dalla procedura attualmente prevista dalla legge Renzi, dove i criteri di nomina dei Consiglieri d’Amministrazione sono quelli del rapporto fiduciario esistente con i leader o con i partiti, e mentre quello si applica per la scelta del DG o dell’Amministratore delegato, è esclusivamente l’ esistenza di un rapporto fiduciario con il Presidente del Consiglio e/o col Ministro del Tesoro, azionista quasi unico della RAI.
La durata del loro mandato è stabilita dalla normativa nazionale ed è adeguata e sufficiente a garantire l’effettiva indipendenza del fornitore di media del servizio pubblico. Essi possono essere licenziati prima della fine del loro mandato solo eccezionalmente qualora non soddisfino più le condizioni giuridicamente predefinite per l’esercizio delle loro funzioni, stabilite in anticipo dalla normativa nazionale, o per motivi specifici di condotta illecita o di colpa grave come definito in anticipo dalla normativa nazionale.
Le decisioni di licenziamento sono debitamente motivate, nonché preventivamente notificate alla persona interessata, e prevedono la possibilità di un ricorso giurisdizionale. I motivi del licenziamento sono resi pubblici.
Una delle garanzie fondamentali dell’indipendenza è quella dell’effettivo rispetto della durata dei mandati. E’ evidente che per poterne preservare l’integrità, questa è una condizione essenziale. Anche in questo caso, la legge Renzi (o meglio la mancanza in essa di previsioni al riguardo) mostra tutta la sua inadeguatezza, come hanno mostrato chiaramente prima il caso delle dimissioni anticipate di Campo dall’Orto, e, ancor piu quelle di Fuortes, entrambe determinate da forti pressioni del governo, nel secondo caso accompagnate da “offerte che non si possono rifiutare”. Ma questo della certezza della durata dei mandati, è un problema comune a molti paesi. La situazione è ancor piu grave in Spagna, dove da oltre ventanni, ad ogni cambio di maggioranza ha fatto seguito, in maniera quasi automatica, un rimescolamento della composizione del cda della RTVE e dove, proprio recentemente ancora una volta, il governo in carica è intervenuto nelle nomine per decreto, di fronte all’ostruzionismo delle opposizioni.
Questo punto inoltre interviene anche sulla durata dei mandati che –come precisa l’articolo- deve essere “adeguata e sufficiente a garantire l’effettiva indipendenza del fornitore di media del servizio pubblico”. L’attuale durata triennale del mandato in Italia è una delle piu brevi in Europa, come ricordato durante la giornata internazionale di Eurovisioni XXXVII, dove è emerso che la media si attesta intorno ai 5 anni, con date di nomina sfalsate rispetto alle scadenze delle elezioni generali o con durate diverse a seconda delle fonti di nomina. Misure tutte volte a evitare la coincidenza fra cambi di governo e/o maggioranze e cambi ai vertici del Servizio Pubblico.
Gli Stati membri fanno in modo che i fornitori di media di servizio pubblico dispongano di risorse finanziarie adeguate e stabili per l’adempimento della loro missione di servizio pubblico. Tali risorse sono tali da salvaguardare l’indipendenza editoriale.
Un altro trucco usato sistematicamente dai governi che hanno voluto sbarazzarsi di amministratori scomodi o non allineati o nominati dai governi precedenti, per costringerli a dimissioni anticipate, è sempre stato quello dello strangolamento economico. In Italia ci aveva provato il governo Berlusconi per far dimettere Zaccaria e Cappon, bloccando l’operazione di vendita delle torri di trasmissione alla compagnia americana Crown Castle nel 2001. Ma non aveva funzionato. Invece in altri paesi sì. Come in Olanda, dove il partito proto-populista di Pym Fortuyn giunto al potere tagliò progressivamente quasi il 35% il budget della TV pubblica NPB fino a che il management dell’epoca –pur di salvare l’azienda- non ha gettato la spugna e si è dimesso. Un esempio seguito poi dai governi di molti altri paesi: da Cipro alla Romania, dalla Bulgaria all’Ungheria.
Le prescrizioni dell’articolo 5 comma 4 dell’EMFA dovrebbero porre fine a tutto questo e, piu in generale, all’uso come strumento di battaglia politica del finanziamento (o meno) dei Media di Servizio Pubblico. In particolare in Italia questo comporterebbe un’innovazione radicale, rispetto alla situazione attuale, dove il budget della RAI è fissato annualmente dal governo nella Legge di Bilancio e può comportare sempre sorprese impreviste come il taglio di 20 euro del canone (introdotto a sorpresa nella Legge di Bilancio 2024), il tetto del 2% alla massa salariale (introdotto anche stavolta a sorpresa nella Legge di Bilancio 2025), oppure come è accaduto per molti anni con il sequestro di una quota di canone, devoluta a finanziare il fondo per il sostegno alle emittenti locali.
In particolare le attese RAI sono concentrate sulla definizione di “risorse stabili”, dove si spera che si possano raggiungere gli standard attualmente esistenti in Europa, come dimostrato dalla tabella qui sotto riportata, presentata dall’UER all’incontro al Senato su “Le sfide del Servizio Pubblico” nel novembre 2024. Nella maggiorparte dei paesi dell’Europa occidentale, infatti, i MSP possono contare su finanziamenti certi per una durata almeno quadriennale.
Gli Stati membri designano una o più autorità o organismi indipendenti al fine di monitorare la conformità ai paragrafi da 1 a 3.
L’ultima garanzia prevista dall’EMFA per i servizi pubblici è quella di esser sottoposti alla vigilanza di organismi regolatori indipendenti. La definizione dei criteri di indipendenza è quella prevista nell’ultima versione della Direttiva sui servizi media audiovisivi. Ma l’EMFA prevede anche che l’attività dei Regolatori nazionali sia passibile di scrutinio –su domanda della Commissione Europea- da parte del CEM (il Comitato Europeo dei Media,ora EMB) di cui fanno parte tutti i regolatori dei 27 paesi, nei casi in cui una loro decisione sul Servizio Pubblico nazionale (o, naturalmente, anche su altri soggetti del mercato) dovesse avere un impatto sul mercato interno europeo (ad esempio intervendo pesantemente sui tetti pubblicitari).
Focus 3: Sulla creazione del CEM – Comitato europeo dei Media – ora comunemente indicato come EMB (artt. 7-8-9-10-11-12-13)
CAPO III
QUADRO DI RIFERIMENTO PER LA COOPERAZIONE NORMATIVA E PER IL BUON FUNZIONAMENTO DEL MERCATO INTERNO DEI SERVIZI DI MEDIA
SEZIONE 1
Autorità indipendenti per i media
L’EMFA crea una nuova struttura normativa nell’articolo 8, che definisce l’istituzione, il ruolo e i compiti del Comitato Europeo per i Media (ribattezzato al momento del suo insediamento a febbraio 2025 col suo nome nella versione inglese: EMB – European Media Board), che sostituisce l’attuale ERGA, Gruppo dei regolatori europei per i servizi di media audiovisivi (articoli 8-11, 13, 16) a livello europeo. Il Comitato – a differenza dell’ERGA oggi esistente che è un mero coordinamento su base volontaria delle autorità di regolazione nazionali dell’audiovisivo- assomiglia di più al BEREC (comitato per il mercato delle telecomunicazioni europee) ed avrà propri poteri normativi con possibili ricadute anche in ambito nazionale. Il segretariato di questo nuovo Comitato sarà messo a disposizione dalla Commissione, che potrà condurre istruttorie anche su base autonoma o su segnalazioni di terze parti, e sottoporrà poi le misure correttive da prendere al plenum del Comitato per la decisione finale, che dovrà esser presa a maggioranza dei due terzi.
Il compito principale del Comitato è assistere la Commissione Europea nell’attuazione di alcune disposizioni dell’EMFA. La Commissione Europea ha la responsabilità principale di garantire che l’EMFA sia applicato e attuato in modo coerente in tutti i paesi dell’Unione. È importante notare che il Comitato non ha competenza diretta in alcune delle aree più delicate (che rimangono di competenza degli Stati membri), cioè in relazione agli articoli 3-6[6], e quindi non può intervenire in relazione al funzionamento indipendente del Servizio Pubblico, se non su richiesta diretta del media interessato. Inoltre sono introdotte nuove procedure volte a migliorare la cooperazione tra le autorità nazionali di regolamentazione e con la Commissione (articoli 12, 14, 15 e 17).
Focus 4: Servizio Media provenienti dall’esterno dell’Unione (art. 17)
All’interno della Sezione Terza dell’EMFA c’è un articolo molto importante, che sembra esser finito qui per caso, ma che serve a risolvere un grosso problema che l’Unione Europea si è trovata a gestire dopo la crisi Ucraina: come contrastare la propaganda e la disinformazione proveniente dall’esterno dell’UE, soprattutto dalla Russia. A partire dall’invasione dell’Ucraina nel febbraio 2022 e dopo che in Russia sono stati chiusi tutti i media internazionali, imponendo al paese una censura di guerra. Dopo questo cambiamento interno alla Russia di Putin, tutta l´ Europa (cosi come anche il resto del mondo) è stata oggetto di massicce campagne di disinformazione e di fake news, per cercare di creare un clima sfavorevole nelle opinioni pubbliche europee verso le autorità ucraine, sull’andamento del conflitto, sul ruolo svolto dalla NATO e dai paesi europei, e più in generale, di sfiducia verso le istituzioni…. Per contrastare queste azioni di propaganda, veicolate in primis dai canali internazionali russi (come Russia Today per la TV, Sputnik per i social media, oltre che dai canali della tv di stato russa) l’Unione Europea ha proibito su tutto il suo territorio la diffusione di questi mezzi di informazione. Ma per farlo ha dovuto far ricorso ad un paragrafo dei Trattati dell’Unione, nel quale in caso di crisi estreme, vengono devoluti agli organi europei i poteri di prendere decisioni urgenti “laddove vi sia una minaccia grave per la sicurezza dell’Unione”. In un rapporto dell’Osservatorio Europeo dell’Audiovisivo apparso nel novembre 2022, [7]vennero esaminati tutti i fondamenti legali e la legislazione esistente nei vari paesi europei e venne , giustamente, segnalato come la decisione si fondasse su basi giuridiche non propriamente solidissime. Non solo a livello delle competenze europee (visto che la difesa non è una competenza devoluta, nemmeno parzialmente, all’Unione), ma anche nelle legislazioni di molti paesi europei dove si procede coi piedi di piombo per qualsiasi intervento censorio che riguardi il settore dei media. Un’assenza che ha provocato un’applicazione scaglionata delle misure decise centralmente, un po’ a macchia di leopardo, a seconda dei vari paesi e degli strumenti di volta in volta applicati ed a cui ora questo articolo dell’ EMFA dovrebbe porre rimedio.
Articolo 17
Coordinamento delle misure relative ai servizi di media provenienti dall’esterno dell’Unione
- Fatto salvo l’articolo 3 della direttiva 2010/13/UE, il comitato, su richiesta delle autorità o degli organismi nazionali di regolamentazione di almeno due Stati membri, coordina le pertinenti misure delle autorità o degli organismi nazionali di regolamentazione interessati relative alla diffusione di servizi di media, o all’accesso agli stessi, provenienti dall’esterno dell’Unione o offerti da fornitori di servizi di media stabiliti al di fuori dell’Unione che, indipendentemente dai loro mezzi di distribuzione o di accesso, si rivolgono al pubblico dell’Unione o lo raggiungono qualora, anche in considerazione del controllo che potrebbe essere esercitato da paesi terzi su di essi, tali servizi di media pregiudichino o presentino un rischio serio e grave di pregiudicare la sicurezza pubblica.
E’ evidente in questo caso il riferimento a Russia Today, Sputnik e ad altri canali russi e bielorussi oggetto delle misure urgenti applicate nei primi mesi del conflitto.
- Il comitato, in consultazione con la Commissione, può emettere pareri sulle misure appropriate di cui al paragrafo 1. Fatti salvi i poteri attribuiti loro dal diritto nazionale, le autorità nazionali competenti interessate, comprese le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione, fanno il possibile per tenere conto dei pareri del comitato.
Si individua nel CEM (ora EMB) –l´ organo europeo in cui siedono tutti i regolatori dell’audiovisivo e dei media- il luogo in cui questo tipo di decisioni possano essere prese e l’EMFA chiede esplicitamente ai singoli regolatori nazionali di applicare queste “raccomandazioni” nei rispettivi paesi.
3. Gli Stati membri provvedono affinché alle autorità o agli organismi nazionali di regolamentazione interessati non sia preclusa la possibilità di tenere conto di un parere emesso dal comitato a norma del paragrafo 2 nel valutare la possibilità di adottare misure di cui al paragrafo 1 nei confronti di un fornitore di servizi di media.
4. Il comitato, in consultazione con la Commissione, elabora una serie di criteri che le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione possono utilizzare nell’esercizio dei loro poteri normativi nei confronti dei fornitori di servizi di media di cui al paragrafo 1. Le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione fanno il possibile per tenere conto di tali criteri.
E´proprio quest’ultimo articolo che va a coprire il vuoto giuridico esistente summenzionato, a proposito di cosa fare in caso di ingerenze per vie mediatiche di potenze straniere negli affari europei. Toglie questo potere all´Alto Rappresentante per le politiche estere della Commissione (quello che lo esercitò per la prima volta all´inizio dell´invasione dell´Ucraina) per ridarlo alle autorità indipendenti di regolazione europea. Esso è volto soprattutto ad armonizzare le decisioni prese in ogni paese, ad uniformare le basi giuridiche e l’applicazione, visto che nell’esempio delle sanzioni 2022, ogni paese ha proceduto in ordine sparso e ci sono voluti addirittura anni, prima che tutti i paesi applicassero pienamente le sanzioni decise in sede europea.
Focus 5 – Misura che riguardano le piattaforme globali di internet (sezione 4 – art. 18-19-20)
Come si ricordava in apertura di questo articolo, la terza motivazione che finalmente ha portato all’approvazione dell’EMFA dopo trentanni di tergiversazioni, è stata la posizione dominante assunta dalle piattaforme Internet (tutte rigorosamente non europee) sul mercato europeo dei media, specialmente nella raccolta pubblicitaria, ma non solo, anche ad esempio con l’entrata in campo nell’acquisto di diritti sportivi o nelle piattaforme di streaming on line di contenuti. Da Google-Alphabet, primo collettore di pubblicità in Europa (ben avanti qualsiasi media europeo anche il più grande), a Facebook-Meta a Microsoft-Chat GPT o Netflix, Amazon-Prime e cosi via… Un insieme di nuovi soggetti (molti dei quali nemmeno esistevano 30 anni fa) che ha dimensioni incomparabili con quelle dei soggetti del settore dei media, con delle capitalizzazioni di borsa astronomiche e possibilità di intervento a 360 gradi, capaci di integrazioni verticali e orizzontali assai ramificate ed in campi fra loro diversissimi. L´ arrivo di questi nuovi soggetti ha avuto un impatto devastante sull’intero settore dei media europei, arrivando negli ultimi 8 anni ad accaparrarsi la metà dell’intera torta pubblicitaria europea, come dimostra chiaramente questa tavola statistica qui sotto riportata.
Un dato europeo medio, che è comune anche all’ Italia, come dimostrato anche dalla Relazione annuale 2025 dell’ AGCOM presentata al Parlamento[8].
SEZIONE 4
Fornitura di servizi di media in ambiente digitale e accesso agli stessi
Le norme previste nell’EMFA per le piattaforme internet si applicano soprattutto a quelle che sono definite le VLOP – “Very large online platforms”, cioè quelle che hanno più di 45 milioni di utenti al mese nei paesi UE. Un concetto già usato e definito nel Digital Services Act entrato in vigore nel 2023. Quindi sono praticamente escluse dal campo di applicazione dell’EMFA le piattaforme di un solo paese o subregionali, ma anche le piattaforme globali che hanno una bassa penetrazione in Europa. Resta per ora irrisolto il problema della misurazione di queste soglie, che sono in gran parte basate sull’autocertificazione. Di recente, ad esempio, è emerso il caso di Telegram che da anni resta poco al di sotto dei 45 milioni di utenti, alimentando sospetti che i dati siano artatamente ridotti proprio per sfuggire alle norme più cogenti previste dal DSA prima e ora dall’EMFA. A questo tema del rapporto con le VLOP sono dedicati la maggior parte degli articoli finali del regolamento EMFA: dal 17 in poi, alcune delle quali entreranno in vigore nel maggio del 2027, viste le implicazioni tecniche che presuppongono per la loro applicazione.
Articolo 18
Contenuti di fornitori di servizi di media su piattaforme online di dimensioni molto grandi
1. I fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi forniscono una funzionalità che consente ai destinatari dei loro servizi di: a) dichiarare che sono fornitori di servizi di media; b) dichiarare che sono conformi all’articolo 6, paragrafo 1; c) dichiarare che sono editorialmente indipendenti da Stati membri, partiti politici, paesi terzi ed entità controllate o finanziate da paesi terzi; d) dichiarare che sono soggetti a prescrizioni normative per l’esercizio della responsabilità editoriale in uno o più Stati membri e alla supervisione di un’autorità o di un organismo competente nazionale di regolamentazione, o aderiscono a un meccanismo di coregolamentazione o autoregolamentazione che disciplina le norme editoriali, ampiamente riconosciuto e accettato nel pertinente settore dei media in uno o più Stati membri; e) dichiarare che non forniscono contenuti generati da sistemi di intelligenza artificiale senza sottoporre tali contenuti al riesame umano e al controllo editoriale; f) fornire la ragione sociale e i dati di contatto, compreso un indirizzo di posta elettronica, attraverso i quali il fornitore della piattaforma online di dimensioni molto grandi può comunicare rapidamente e direttamente con loro; e g) fornire i dati di contatto delle autorità o degli organismi nazionali di regolamentazione competenti o dei rappresentanti dei meccanismi di coregolamentazione o di autoregolamentazione di cui alla lettera d). In caso di ragionevole dubbio circa la conformità del fornitore di servizi di media al primo comma, lettera d), il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi chiede conferma in merito all’autorità o all’organismo nazionale di regolamentazione competente o al pertinente meccanismo di coregolamentazione o di autoregolamentazione.
Con questo preambolo si definisce lo status giuridico delle VLOP i cui termini contrattuali imposti agli utenti sono sottoposti a varie normative diverse fra loro: quella del paese d’origine (perloppiu USA), quella del paese di residenza fiscale in Europa e, con l’applicazione dell’EMFA, anche all´insieme di regole comuni a tutta la zona UE. Inoltre viene riconosciuto valore legale anche agli accordi di autoregolamentazione e coregolamentazione sottoscritti dalle piattaforme con la Commissione Europea, come ad esempio il “Code of conduct” sottoscritto dalle maggiori piattaforme e dai piu grandi internet service operators, con la sola esclusione di “X” che l’ aveva prima firmato come Twitter, e che poi si è ritirato unilateralmente, poco dopo l’ acquisizione da parte di Musk.
I fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi provvedono affinché le informazioni dichiarate a norma del paragrafo 1, ad eccezione delle informazioni di cui al paragrafo 1, primo comma, lettera f), siano rese disponibili al pubblico in modo facilmente accessibile sulla loro interfaccia online.
I fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi confermano di aver ricevuto le dichiarazioni presentate a norma del paragrafo 1 e forniscono i loro dati di contatto, compreso un indirizzo di posta elettronica, attraverso i quali il fornitore di servizi di media può comunicare direttamente e rapidamente con loro. IT GU L del 17.4.2024 30/37 ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1083/oj I fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi indicano senza indebito ritardo se accettano o rifiutano le dichiarazioni presentate a norma del paragrafo 1.
Il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi che intenda adottare la decisione di sospendere la fornitura dei propri servizi di intermediazione online in relazione a contenuti forniti da un fornitore di servizi di media che ha presentato una dichiarazione ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo o la decisione di limitare la visibilità di tali contenuti, sulla base del fatto che tali contenuti sono incompatibili con i propri termini e condizioni, provvede, prima che tale decisione di sospendere o limitare la visibilità abbia effetto, a: a) comunicare al fornitore di servizi di media in questione la motivazione, a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/1150 e dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2022/2065 della decisione prevista di sospendere o limitare la visibilità; e b) dare al fornitore di servizi di media la possibilità di rispondere alla motivazione di cui al primo comma, lettera a), del presente paragrafo, entro 24 ore dalla sua ricezione o, in caso di crisi di cui all’articolo 36, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2022/2065, entro un termine più breve che gli conceda tempo sufficiente per rispondere in modo significativo. Se, a seguito o in assenza di una risposta di cui al primo comma, lettera b), il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi decide di sospendere o limitare la visibilità, ne informa senza indebito ritardo il fornitore di servizi di media interessato. Il presente paragrafo non si applica se i fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi sospendono la fornitura dei propri servizi in relazione a contenuti forniti da un fornitore di servizi di media o limitano la visibilità di tali contenuti conformemente ai loro obblighi a norma degli articoli 28, 34 e 35 del regolamento (UE) 2022/2065 e dell’articolo 28 ter della direttiva 2010/13/UE o agli obblighi relativi ai contenuti illegali che incombono loro in forza del diritto dell’Unione.
In particolare la preoccupazione dell’EMFA è quella delle decisioni che le piattaforme (quasi sempre in maniera automatica, sulla base di algoritmi propri) prendono a proposito di contenuti media da loro ritenuti in contrasto con i termini contrattuali. Il caso piu eclatante che viene sempre citato è quello della foto della bambina vietnamita seminuda ustionata dal Napalm, diventata l’immagine iconica della protesta contro la guerra del Vietnam e censurata dall’algoritmo di Facebook, perché violava i termini contrattuali su minori e nudità. Fino a qualche tempo fa le VLOP ritiravano i contenuti, chiudevano i siti, o ne impedivano la condivisione prima di informarne i media colpiti da queste misure censorie, o a volte, senza nemmeno informarli. D’ora in poi l’EMFA prescrive in questo articolo al comma 2 che la piattaforma deve “comunicare al fornitore di servizi di media in questione la motivazione di tale decisione, prima che la sospensione abbia effetto”.
I fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi adottano tutte le misure tecniche e organizzative necessarie per garantire che i reclami presentati dai fornitori di servizi di media a norma dell’articolo 11 del regolamento (UE) 2019/1150 o dell’articolo 20 del regolamento (UE) 2022/2065 siano trattati e risolti in via prioritaria e senza indebito ritardo. Il fornitore di servizi di media può essere rappresentato da un organismo nella procedura di reclamo interna di cui a tali articoli.
Prerequisito di questa norma è che i fornitori di media siano registrati in un apposito albo dei “fornitori di servizi media”. Non solo la piattaforma deve comunicarlo ai media interessati, ma deve anche esaminare gli eventuali ricorsi “senza indebiti ritardi” e trattandoli come “priorità”. Una decisione che creerà non poche difficoltà alle piattaforme che, specie per le lingue minori e a scarsa diffusione, non impiegano oggi personale sufficiente per poter gestire casi di questo tipo nei tempi previsti e con le dovute competenze. Già dai primi rapporti sono emersi dati inquietanti sulla reale capacità delle piattaforme di gestire milioni di utenti e centinaia di milioni di informazioni e dati.[9].
Se un fornitore di servizi di media che ha presentato una dichiarazione ai sensi del paragrafo 1 ritiene che un fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi limiti o sospenda ripetutamente la fornitura dei propri servizi in relazione ai contenuti forniti dal fornitore di servizi di media senza motivi sufficienti, il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi avvia un dialogo significativo ed efficace con il fornitore di servizi di media, dietro sua richiesta, in buona fede, al fine di trovare entro un lasso di tempo ragionevole una soluzione amichevole per porre fine a limitazioni o sospensioni ingiustificate ed evitarle in futuro. Il fornitore di servizi di media può comunicare l’esito e i dettagli di tale dialogo al comitato e alla Commissione. Il fornitore di servizi di media può chiedere al comitato di emettere un parere sull’esito di tale dialogo, comprese, se del caso, azioni raccomandate per il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi. Il comitato comunica il proprio parere alla Commissione.
Se il fornitore di servizi media non è soddisfatto del trattamento del suo ricorso da parte della piattaforma o se la censura è scattata nonostante il ricorso, esso può ricorrere al CEM, il famoso Comitato Europeo dei Media (ora EMB) e chiedere giustizia. Questa norma introduce per la prima volta un effettivo meccanismo di ricorso presso terze parti del paese del fornitore, senza arrivare al ricorso all’autorità giudiziaria, che a volte puo prendere mesi o anni prima di produrre effetti concreti. Il CEM (ora EMB)– che dovrà occuparsi di questi contenziosi dal 2027- si dovrà dotare di un regolamento in cui il trattamento dei ricorsi dovrà esser garantito in tempi certi e rapidi.
7. Qualora un fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi respinga o invalidi una dichiarazione di un fornitore di servizi di media presentata a norma del paragrafo 1 del presente articolo o qualora non sia stata trovata una soluzione amichevole a seguito di un dialogo a norma del paragrafo 6 del presente articolo, il fornitore di servizi di media interessato può ricorrere alla mediazione di cui all’articolo 12 del regolamento (UE) 2019/1150 o alla risoluzione extragiudiziale delle controversie a norma dell’articolo 21 del regolamento (UE) 2022/2065. Il fornitore di servizi di media interessato può comunicare al comitato l’esito di tale mediazione o risoluzione extragiudiziale
8. Il fornitore di una piattaforma online di dimensioni molto grandi rende disponibili al pubblico, con cadenza annuale, informazioni dettagliate riguardanti:
a) il numero di casi in cui ha imposto limitazioni o sospensioni perché i contenuti forniti da un fornitore di servizi di media che ha presentato una dichiarazione conformemente al paragrafo 1 sono incompatibili con i termini e le condizioni del fornitore;
b) i motivi per cui ha imposto tali limitazioni o sospensioni, comprese le clausole specifiche contenute nei termini e nelle condizioni del fornitore con cui i contenuti dei fornitori di servizi di media sono stati ritenuti incompatibili;
c) il numero di dialoghi con i fornitori di servizi di media a norma del paragrafo 6;
d) il numero di casi in cui ha respinto le dichiarazioni presentate da un fornitore di servizi di media a norma del paragrafo 1 e i relativi motivi; GU L del 17.4.2024 IT ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1083/oj 31/37
e) il numero di casi in cui ha invalidato una dichiarazione presentata da un fornitore di servizi di media a norma del paragrafo 1 e i relativi motivi.
Il cumularsi della giurisprudenza sui casi di ricorso produrrà anche effetti duraturi, visto che le informazioni sui casi verranno considerate anche nel loro insieme e potrebbero quindi portare –sulla base dell’analisi delle statistiche fornite dalle piattaforme- a richiedere loro la modifica dei loro termini contrattuali che risultano avere effetti particolarmente censori. Un processo in cui (come prescritto dall’art. 18) saranno coinvolti, oltre ai regolatori, anche gli altri attori del mondo dei media.
9 Al fine di agevolare l’attuazione coerente ed efficace del presente articolo, la Commissione pubblica orientamenti per agevolare l’attuazione efficace della funzionalità di cui al paragrafo 1
In altri termini, la Commissione si riserva di fornire una griglia di valutazione che serva ad impedire che nei vari paesi si proceda in maniera diversa nella valutazione del rispetto degli obblighi da parte delle piattaforme. E´noto infatti che in certi paesi (beneficiari dei vantaggi fiscali di ospitare le VLOP come accade in Irlanda e Lussemburgo, o in paesi molto piccoli come i Baltici non sempre in grado di resistere alle pressioni dei lobbisti delle VLOP) si è talvolta assistito a valutazioni molto difformi da quelle pronunciate dai grandi paesi.
DIALOGO STRUTTURATO (art.19)
Articolo 19
Dialogo strutturato
Il comitato organizza regolarmente un dialogo strutturato tra fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi, rappresentanti di fornitori di servizi di media e rappresentanti della società civile al fine di:
a) discutere delle esperienze e delle migliori pratiche relativamente all’applicazione dell’articolo 18, anche per quanto riguarda il funzionamento delle piattaforme online di dimensioni molto grandi e i loro processi di moderazione per i contenuti forniti da fornitori di servizi di media;
b) promuovere l’accesso a offerte diversificate di media indipendenti su piattaforme online di dimensioni molto grandi; e c) monitorare l’adesione alle iniziative di autoregolamentazione volte a proteggere gli utenti da contenuti nocivi, come la disinformazione o la manipolazione delle informazioni e le ingerenze da parte di attori stranieri.
Il dialogo strutturato –nelle intenzioni della Commissione- dovrebbe favorire l’emergere di “best practices” e di standard comuni a tutte le piattaforme per affrontare i casi che emergeranno di contestazione delle loro decisioni. Decisioni che si spera in corso d’opera diventino sempre piu omogenee ed in linea con quanto richiesto dalle autorità europee.
2. Il comitato riferisce alla Commissione in merito ai risultati dei dialoghi strutturati di cui al paragrafo 1. Ove possibile, il comitato rende disponibili al pubblico i risultati di tali dialoghi strutturati
Sulla base dell’esperienza maturata nell’ambito del “Codice di condotta” sottoscritto dalle piattaforme internet con la Commissione europea, nel dialogo con le piattaforme verranno anche coinvolte istanze della società civile (associazioni di categoria, rappresentanti delle professioni dei media, sindacati, organizzazioni dei diritti umani), che avranno modo di far arrivare i loro messaggi e denunce a questo tavolo permanente di discussione con le piattaforme.
Focus 6: Diritto alla personalizzazione dell’offerta di Media (art. 20)
Prescrizioni per il buon funzionamento di misure e procedure del mercato dei media
Articolo 20
Diritto alla personalizzazione dell’offerta di media
1. Gli utenti hanno il diritto di modificare facilmente la configurazione, comprese le impostazioni predefinite, di qualsiasi dispositivo o interfaccia utente che controlla o gestisce l’accesso ai servizi di media che forniscono programmi e il loro utilizzo, al fine di personalizzare l’offerta di media in linea ai loro interessi o preferenze in applicazione del diritto dell’Unione. Il presente paragrafo non pregiudica le misure nazionali di attuazione degli articoli 7 bis o 7 ter della direttiva 2010/13/UE.
2. Quando immettono sul mercato i dispositivi e le interfacce utente di cui al paragrafo 1, i fabbricanti, gli sviluppatori e gli importatori fanno in modo che tali dispositivi e interfacce utente includano una funzionalità che consenta agli utenti di modificare liberamente e facilmente, in qualsiasi momento, la loro configurazione, comprese le impostazioni predefinite che controllano o gestiscono l’accesso ai servizi di media offerti e il loro utilizzo.
3. I fabbricanti, gli sviluppatori e gli importatori dei dispositivi e delle interfacce utente di cui al paragrafo 1 garantiscono che l’identità visiva dei fornitori di servizi di media, ai cui servizi tali dispositivi e interfacce utente danno accesso, sia costantemente e chiaramente visibile agli utenti.
4. Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che i fabbricanti, gli sviluppatori e gli importatori di dispositivi e di interfacce utente di cui al paragrafo 1 rispettino i paragrafi 2 e 3.
5. Il comitato promuove la cooperazione tra i fornitori di servizi di media, gli organismi di normazione o qualsiasi altro portatore di interessi pertinente al fine di promuovere lo sviluppo di norme armonizzate relative alla progettazione di dispositivi o interfacce utente di cui al paragrafo 1 o ai segnali digitali trasmessi da tali dispositivi.
Questo è l’articolo dell’EMFA che entrerà in vigore per ultimo, ben tre anni dopo l´entrata in vigore del resto dellárticolato, in quanto richiede diverse modifiche strutturali del mercato: dal funzionamento dei device elettronici in commercio (telefonini e tablet in primis) all’intero sistema di offerta dei social media, perché introduce l´obbligo per i fornitori (di hardware come di software) di poter consentire agli utenti di svincolarsi dal rapporto di esclusiva che i social media cercano di imporre ai loro utenti. Una serie di norme, dai risvolti anche tecnici, che consentiranno ai cittadini digitali di allargare la propria dieta mediatica e di passare agevolmente da un fornitore all’altro o di fruirne di diversi al tempo stesso, senza dover sottostare a barriere tecniche o di portabilità dei dati che, di fatto, limitano fortemente la possibilità di avere una dieta mediatica plurale. Al paragrafo 2) infatti questo articolo prevede esplicitamente che –entro il maggio 2027- tutti i devices e tutte le app “includano una funzionalità che consenta agli utenti di modificare liberamente e facilmente, in qualsiasi momento, la loro configurazione, comprese le impostazioni predefinite che controllano o gestiscono l’accesso ai servizi di media offerti e il loro utilizzo”. Una norma che consentirebbe finalmente al singolo utente di organizzare autonomamente la sua dieta mediatica, senza piu dipendere dalla dittatura degli algoritmi, o addirittura di poter chiedere al device o al fornitore di servizi la scelta di ricevere notizie solo da fonti verificate o che applichino certe garanzie per gli utenti.
Focus 7: Misure di protezione delle industrie europee del settore dei Media contro azioni restrittive del pluralismo da parte di un Governo (art. 21)
SEZIONE 5
Prescrizioni per misure e procedure che garantiscano il buon funzionamento del mercato dei media
La revoca della licenza di trasmissione a Klubradio in Ungheria per motivi pretestuosi piuttosto che la modifica dei criteri di composizione dell’autorità di regolazione dei media in Polonia, o ancora la chiusura del servizio pubblico in Grecia nel 2013 o in Slovacchia nel 2024 da parte dei rispettivi governi, piuttosto che il taglio delle risorse a disposizione del servizio pubblico (e qui la lista sarebbe lunga: quelli imposti dal governo conservatore alla BBC negli ultimi ventanni, quelli del governo populista alla NPB in Olanda, o quelli avvenuti in tutte e nuove democrazie dell’ex Est europeo, o a Cipro). Cosi come anche l’abolizione del canone radiotelevisivo in Olanda o Francia o la sua riduzione come operata in Italia dal governo Renzi e in tempi più recenti dal governo Meloni. Oppure anche il prelievo forzoso di 150 milioni imposto a RAI per finaziare il bonus pre-elettorale degli 80 euro…. Tutte queste misure (e molte altre che non stiamo qui ad elencare, perché la fantasia dei governi ha fornito innumerevoli esempi, piû o meno discutibili[10]) ricadranno d’ora in poi sotto l’autorità della Commissione Europea e del CEM, Comitato Europeo dei Media (oggi EMB). Di questo si occupa in particolare l’articolo 21 del testo.
Articolo 21
Misure nazionali che incidono sui fornitori di servizi di media
1. Qualsiasi misura legislativa, normativa o amministrativa adottata da uno Stato membro che possa incidere sulle attività dei fornitori di servizi di media nel mercato interno è debitamente giustificata e proporzionata. Tali misure sono motivate, trasparenti, oggettive e non discriminatorie.
E’ evidente che –dall’entrata in vigore di questa norma- sarà difficile per qualsiasi governo adottare decisioni come quelle sorprendenti cui si è assistito in questi anni: dal prelievo forzoso dei 150 milioni di RAI da parte del governo Renzi al taglio del canone di 20 euro da parte del governo Meloni nel 2023, dalla chiusura della ERT a quella della radio e tv slovacca. Tali misure costituirebbero tutte delle violazioni a quanto previsto dall’ art. 5 dell’ EMFA. La prossima volta che un caso simile dovesse prodursi, il governo che volesse intraprenderle, dovrebbe- al momento in cui le propone-, giustificarle sulla base dei criteri dell’EMFA e dovrebbe dimostrare –sempre prima di metterle in applicazione- di non provocare con questi interventi una restrizione del pluralismo informativo del paese o di mettere a rischio l’ indipendenza economica del suo servizio pubblico.
2. Qualsiasi procedura nazionale utilizzata ai fini della preparazione o dell’adozione di una misura regolamentare o amministrativa di cui al paragrafo 1 è soggetta a scadenze chiare stabilite in anticipo.
Questo comma mira ad evitare, ad esempio, riduzioni arbitrarie dei termini delle licenze concesse a media radiotelevisivi, o all’imposizioni di oneri non previsti inizialmente, o la decadenza di organi di controllo prima delle scadenze previste dalla legge. Un metodo usato sistematicamente nell’Ungheria di Orban e poi imitato anche nella Polonia dei Kacinski.
3. Qualsiasi fornitore di servizi di media soggetto a una misura normativa o amministrativa di cui al paragrafo 1 che lo riguardi individualmente e direttamente ha il diritto di presentare ricorso contro tale misura dinanzi a un organo di appello. Tale organo, che può essere un organo giurisdizionale, è indipendente dalle parti coinvolte e da qualsiasi intervento esterno o pressione politica che possa compromettere la sua valutazione indipendente delle questioni che gli vengono sottoposte. L’organo possiede le competenze adeguate per poter svolgere efficacemente le proprie funzioni in modo tempestivo.
Ecco entrare in azione il Comitato Europeo dei Media (ora definito EMB), che puo esser chiamato in causa per valutare le decisioni prese dai regolatori nazionali o dalle autorità nazionali in materia di industrie dei media per verificare che esse siano giustificate e non creino problemi alla concorrenza. Tale intervento supervisorio puo esser richiesto dalle parti interessate. Questo puo’ essere un limite all’azione dell’EMFA, nel caso in cui la nuova proprietà subentrata nel controllo di un’impresa dei media da parte di amici del governo in carica nel paese o il nuovo management imposto dal governo nelle imprese pubbliche dei media, decida di non sollevare il caso presso l’autorità europea. A questo rischio (verificatosi in Slovacchia, Polonia, Ungheria…) rimedia il seguente paragrafo 4.
4. Qualora una misura normativa o amministrativa di cui al paragrafo 1 possa incidere in modo significativo sulle attività dei fornitori di servizi di media nel mercato interno, il comitato elabora un parere sulla misura, di propria iniziativa, su richiesta della Commissione o su richiesta debitamente giustificata e motivata di un fornitore di servizi di media interessato individualmente e direttamente da tale misura. Fatti salvi i relativi poteri a norma dei trattati, la Commissione può emettere il proprio parere in materia. Il comitato e la Commissione rendono disponibili al pubblico i loro pareri.
Esso stabilisce infatti che, anche in assenza di una specifica richiesta da parte dei diretti interessati, la Commissione possa intervenire e chiedere “motu proprio” (in base all’ art. 26, che introduce l´esercizio di monitoraggio da parte dell´Europa del mercato dei media) al CEM Comitato Europeo dei Media (ora EMB) di pronunciarsi sulla decisione presa dal governo o dal regolatore di turno, che rischia di avere un impatto non solo sul mercato europeo dei media, ma anche solo su quello interno.
5. Quando un’autorità o un organismo nazionale adotta una misura che incide individualmente e direttamente su un fornitore di servizi di media e può incidere sul funzionamento del mercato interno dei servizi di media, tale autorità o organismo nazionale comunica, su richiesta del comitato e, se del caso, della Commissione, senza indebito ritardo e per via elettronica, tutte le informazioni del caso, compresi un sunto dei fatti, la misura adottata, i motivi sui quali l’autorità o l’organismo nazionale ha basato la misura e, se del caso, le opinioni di altre autorità interessate.
Di fatto viene previsto l’obbligo per regolatori e governi nazionali di comunicare immediatamente al CEM (ora EMB) e alla Commissione le decisioni prese che possano avere un impatto sul mercato dei media, anche solo quello interno. Consentendo cosi alla Commissione di intervenire subito, nei casi in cui si profilerebbe una violazione delle regole europee dell’EMFA.
Focus 8: Valutazioni sulle concentrazioni del mercato dei Media (art. 23)
Un altro campo in cui negli ultimi ventanni si sono sbizzarriti i governi nazionali per cercare di condizionare i media del loro paese, è stato quello delle misure anticoncentrazione. Molti sono stati i casi di “protezionismo” cui si è assistito in vari paesi negli ultimi 40 anni: dalle barricate in Francia contro la “Cinq” di Berlusconi a quelle di senso opposto, erette da Mediaset contro la scalata ostile di Vivendi. Ma negli ultimi anni si è visto anche peggio, con le misure anti concentrazione, usate da certi governi per cercare di costringere certi media considerati ostili a cedere le loro quote proprietarie (o una parte di esse) ad imprese “amiche” del governo. Una tattica utilizzata da Erdogan ,ad esempio, per impadronirsi di gruppi come quello comprendente il quotidiano Sabah e il network ATV[11] (si veda in proposito l’avvincente ricostruzione fatta da Reuters), poi perfezionata da Orban e dal partito Giustizia e Libertà in Polonia. Da qui la scelta dell’EMFA di affidare al CEM –il Comitato Europeo dei Media- (ora EMB) la vigilanza sulle decisioni prese dalle autorità (o dai governi) nazionali in materia di interventi su fusioni o acquisizioni nel mercato dei media. Una procedura cui è dedicato l’intero articolo 23, che scatta in casi di questo tipo.
Articolo 23
Pareri sulle concentrazioni del mercato dei media
1. In assenza di una valutazione o di una consultazione ai sensi dell’articolo 21, il comitato, su richiesta della Commissione, elabora un parere sull’impatto di una concentrazione del mercato dei media sul pluralismo dei media e sull’indipendenza editoriale, qualora tale concentrazione possa determinare ripercussioni sul funzionamento del mercato interno dei servizi di media. Il comitato fonda il suo parere sugli elementi di cui all’articolo 21, paragrafo 2. Il comitato può sottoporre all’attenzione della Commissione le concentrazioni del mercato dei media che potrebbero determinare ripercussioni per il funzionamento del mercato interno dei servizi di media.
E’ evidente il riferimento (e l’ispirazione di questo comma) a quanto accaduto in particolare in Ungheria, dove imprese vicine al governo hanno fatto shopping di giornali, radio e media-on-line non allineati o addirittura ostili al partito al potere. Una procedura ben illustrata da Freedom House nella sua presentazione davanti all’OSCE un paio di anni fa[12], in cui si illustrava il caso estremo in cui il Governo Orban , per render possibile l’ acquisto di un media ostile da parte di imprese amiche, non abbia esitato a fare una legge-scudo per l’acquirente, in cui si dichiarava la non applicabilità delle norme anticoncentrazione europee. Una decisione che oggi, alla luce dell’entrata in vigore dell’EMFA, dovrebbe comportare in modo semi-automatico l’apertura di una procedura d’infrazione oltreché l´inapplicabilità immediata della norma.
2. A seguito del parere del comitato, e fatti salvi i suoi poteri a norma dei trattati, la Commissione può emettere il proprio parere sulla questione.
3. I pareri del comitato e, se del caso, della Commissione sono resi disponibili al pubblico.
Focus 9: Su misurazione dell’Audience (art. 24)
Articolo 24
Misurazione dell’audience
I fornitori di sistemi di misurazione dell’audience garantiscono che i loro sistemi di misurazione dell’audience e la metodologia utilizzata dai loro sistemi di misurazione dell’audience rispettino i principi di trasparenza, imparzialità, inclusività, proporzionalità, non discriminazione, comparabilità e verificabilità.
Scopo di questo articolo, particolarmente importante per le imprese europee dei media che stanno soffrendo pesantemente della concorrenza delle piattaforme proprio nella raccolta pubblicitaria (si veda tabella citata in precedenza a pag 16[gm1] ) è quello di creare nel nuovo mondo digitale delle misurazioni di impatto dei messaggi pubblicitari sulle piattaforme digitali che siano “terze” rispetto agli interessi di tutte le parti in causa (inserzionisti, media, piattaforme, ecc.), cosi come si arrivò ad ottenere per gli Auditel del sistema televisivo duale negli anni Novanta e duemila.
Fatta salva la tutela dei segreti commerciali delle imprese quali definiti all’articolo 2, punto 1, della direttiva (UE) 2016/943, i fornitori di sistemi di misurazione dell’audience proprietari forniscono, senza indebito ritardo e a titolo gratuito, ai fornitori di servizi di media e agli operatori pubblicitari, nonché a terzi autorizzati da fornitori di servizi di media e operatori pubblicitari, informazioni accurate, dettagliate, complete, comprensibili e aggiornate sulla metodologia utilizzata dai loro sistemi di misurazione dell’audience. I fornitori di sistemi di misurazione dell’audience proprietari garantiscono che la metodologia utilizzata dai loro sistemi di misurazione dell’audience e la sua modalità di applicazione siano sottoposte ad audit indipendenti una volta all’anno. Su richiesta di un fornitore di servizi di media, i fornitori di un sistema di misurazione dell’audience proprietari gli forniscono informazioni sui risultati della misurazione dell’audience, compresi dati non aggregati, che si riferiscono ai contenuti mediatici e servizi di media di tale fornitore di servizi di media. Il presente paragrafo non pregiudica le norme dell’Unione in materia di protezione dei dati e privacy.
Attualmente i criteri di misurazione dell’audience delle piattaforme sono in gran parte proprietari e rilevati direttamente dalle piattaforme stesse o da società da loro controllate (come accade con Google e Google Ads e con Doubleclick) , che quindi giocano piu parti in commedia. Perfino sui tempi usati per calcolare i visitatori unici c’è discrepanza fra le piattaforme stesse, ognuna delle quali adotta criteri diversi… La recente decisione della magistratura USA di condannare Google per abuso di posizione dominante proprio per questa commistione di ruoli, dovrebbe –se confermata dall’ amministrazione Trump- dare una mano al raggiungimento di questo obiettivo in Europa[13].
Le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione incoraggiano i fornitori di sistemi di misurazione dell’audience a elaborare codici di condotta, insieme ai fornitori di servizi di media, ai fornitori di piattaforme online, alle organizzazioni che li rappresentano e a qualsiasi altra parte interessata, o incoraggiano i fornitori di sistemi di misurazione dell’audience a rispettare codici di condotta concordati congiuntamente e ampiamente accettati dai fornitori di servizi di media, dalle organizzazioni che li rappresentano e da qualsiasi altra parte interessata. I codici di condotta di cui al primo comma del presente paragrafo sono intesi a promuovere il monitoraggio regolare, indipendente e trasparente del conseguimento effettivo dei loro obiettivi e del rispetto dei principi di cui al paragrafo 1, anche attraverso audit indipendenti e trasparenti.
Anche in questo caso si parte con l’elaborazione di codici di condotta, che però quasi sicuramente forniranno la base per provvedimenti normativi, miranti a ottenere gli obiettivi di cui al comma 1 di questo articolo, e cioè : “trasparenza, imparzialità, inclusività, proporzionalità, non discriminazione e verificabilità”
La Commissione, assistita dal comitato, può pubblicare orientamenti sull’applicazione pratica dei paragrafi 1, 2 e 3, tenendo conto, se del caso, dei codici di condotta di cui al paragrafo 3
5. Il comitato promuove lo scambio delle migliori pratiche relative all’utilizzo dei sistemi di misurazione dell’audience attraverso un dialogo regolare tra i rappresentanti delle autorità o degli organismi nazionali di regolamentazione, i rappresentanti di fornitori di sistemi di misurazione dell’audience, i rappresentanti di fornitori di servizi di media, i rappresentanti di fornitori di piattaforme online e altre parti interessate.
E’ evidente che l’obiettivo di fondo è quello di creare regole comuni per la misurazione degli ascolti digitali su tutto il territorio dell’Unione Europea, per porre fine all’attuale “Far west” delle misurazioni “fai da te” delle piattaforme, che attualmente non sono sottoposte a nessuna verifica da parte di enti terzi, che possano assicurare il rispetto dei criteri di cui al comma 1.
Focus 10: Su allocazione pubblicita’ degli Enti Pubblici (art. 25)
Un altro “classico” strumento dell’armamentario a disposizione dei governi per favorire i media amici o danneggiare quelli considerati “nemici”, è l’uso discriminatorio e arbitrario nell’assegnazione delle risorse pubblicitarie del governo, degli enti locali o delle imprese di stato. Un uso che ha consentito, ancora una volta, ai governi ungheresi e polacco del PIS di impadronirsi di certi media o di “ammansirne” altri. Una pratica cui l’art. 24 dell’EMFA cerca di metter fine. Anche se le pratiche peggiori riguardano soprattutto l’assegnazione degli appalti al di fuori delle procedure di gara, dove lo spazio per accordi illeciti fra potere esecutivo e imprese “amiche” è enorme. Una prassi che riguarda soprattutto l’indipendenza del potere giudiziario e che quindi esula dal diretto campo di applicazione dell’EMFA, che, difatti, non se ne occupa.
Articolo 25
Allocazione della pubblicità statale
I fondi pubblici o qualsiasi altro corrispettivo o vantaggio messo a disposizione, direttamente o indirettamente, dalle autorità pubbliche o dagli enti pubblici a fornitori di servizi di media o a fornitori di piattaforme online per la pubblicità statale o i contratti di fornitura o di servizi conclusi con i fornitori di servizi di media o i fornitori di piattaforme online sono allocati secondo criteri trasparenti, oggettivi, proporzionati e non discriminatori resi preventivamente disponibili al pubblico con mezzi elettronici e di facile utilizzo, e mediante procedure aperte, proporzionate e non discriminatorie. Gli Stati membri si adoperano per garantire che la spesa pubblica annuale complessiva allocata per la pubblicità statale sia distribuita a un’ampia pluralità di fornitori di servizi di media rappresentati sul mercato, tenendo conto delle specificità nazionali e locali dei mercati dei media interessati. Il presente articolo non pregiudica l’aggiudicazione di appalti pubblici e di contratti di concessione ai sensi delle norme dell’Unione in materia di appalti pubblici né l’applicazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
Le autorità pubbliche o gli enti pubblici rendono disponibili al pubblico, con mezzi elettronici e di facile utilizzo, informazioni su base annua relative alle spese pubbliche per la pubblicità statale da loro allocate, che includono almeno i seguenti dettagli:
a) la ragione sociale dei fornitori di servizi media o dei fornitori di piattaforme online da cui sono stati acquistati servizi;
b) se del caso, la ragione sociale dei gruppi di imprese di cui fanno parte tali fornitori di servizi di media o fornitori di piattaforme online di cui alla lettera a);
c) l’importo totale annuale speso e gli importi annuali spesi per ciascun fornitore di servizi di media o fornitore di una piattaforma online. Gli Stati membri possono esentare i governi subnazionali di enti territoriali con meno di 100 000 abitanti e gli enti controllati, direttamente o indirettamente, da tali governi subnazionali dagli obblighi di cui al primo comma, lettera b).
Le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione o altre autorità o organismi indipendenti competenti negli Stati membri monitorano l’allocazione delle spese di pubblicità statale ai fornitori di servizi di media e ai fornitori di piattaforme online sulla base delle informazioni elencate al paragrafo 2. Tali relazioni annuali sono rese disponibili al pubblico in modo facilmente accessibile. Al fine di valutare la completezza delle informazioni sulla pubblicità statale rese disponibili ai sensi del paragrafo 2, le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione o altre autorità o organismi indipendenti competenti negli Stati membri possono richiedere alle autorità pubbliche o agli enti pubblici di cui al paragrafo 2, primo comma, ulteriori informazioni, anche informazioni più dettagliate relative all’applicazione dei criteri e delle procedure di cui al paragrafo 1.
Qualora il monitoraggio, la valutazione e l’elaborazione di relazioni siano effettuati da altre autorità o organismi indipendenti competenti negli Stati membri, questi tengono debitamente informati le autorità o gli organismi nazionali di regolamentazione.
La norma, anche se presentata come regolazione della pubblicità degli enti pubblici, riguarda piu in generale tutte le forme di intervento statale nel settore dei media per prevenire fenomeni di media capture alla maniera turca. E’ evidente come l’acquisto mascherato da parte del Fondo sovrano ungherese nel 2022 del controllo dell’emittente televisiva via satellite Euronews (usando una società schermo di diritto portoghese, il fondo ALPAC) sia avvenuto in palese contravvenzione di questa norma e dovrà quindi molto probabilmente esser riconsiderato.
Nota finale:
l´autore ringrazia in particolare Elda Brogi per la pazienza dimostrata nel rileggere alcuni punti critici del testo e Luigi Malferrari (entrambi dell´Istituto Universitario di Firenze) per i chiarimenti forniti sulla titolarità dei ricorsi. Per approfondimenti si rimanda alla sezione monografica della Rivista italiana di informatica e diritto n. 2/2024, dedicata al tema “EMFA under the spotlight: towards a common regulatory framework to foster media pluralismi ?” https://cmpf.eui.eu/latest-research-emfa-under-the-spotlight/ oltre che al volume Media Pluralism in the Digital Era Legal, Economic, Social, and Political Lessons Learnt from Europe Edited By Elda Brogi, Iva Nenadić, Pier Luigi Parcu
[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401083
[2] Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service broadcasting, OJ C 257, 27.10.2009, p. 1–14, paragraph 49(the Broadcasting Communication). Si vedano anche i paragrafi 37 e 50.
[3] Si veda anche l’interpretazione del prof. Enrico Albanesi https://www.rivistaitalianadiinformaticaediritto.it/index.php/RIID/article/view/268/209
[4] Libertà e pluralismo dei media | Plasmare il futuro digitale dell’Europa
[5] Si veda in proposito anche le perplessità espresse da Vincenzo Vita su Il Manifesto del 20 marzo 2024… nel suo articolo dal titolo “European Media Freedom Act: il diavolo nei particolari” https://ilmanifesto.it/european-media-freedom-act-il-diavolo-nei-particolari
[6] Art. 3 Diritto di destinatari dei servizi di media (=i cittadini), Art. 4 Diritti dei fornitori dei servizi di media (= le imprese dei media), Art. 5 Garanzie per il funzionamento indipendente dei fornitori dei media di servizio pubblico (=MSP o PSM), Art. 6 Doveri dei fornitori di servizi di media (= norme sulla trasparenza proprietaria)
[7] Si veda in proposito l´approfondito studio prodotto dall´Osservatorio Europeo dell´Audiovisivo: https://rm.coe.int/iris-extra-2022-sanction-law-against-russian-and-belarusian-audiovisua/1680a8ff9f
[8] https://www.agcom.it/sites/default/files/documenti/relazione_annuale/RELAZIONE%20ANNUALE%202025_0.pdf
[9] Si vedano in proposito i primi rapporti presentati dalle VLOP alla Commissione Europea https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/major-online-platforms-report-first-six-months-under-new-code-practice-disinformation rintracciabili all’indirizzo del database della Commissione: https://disinfocode.eu/reports-archive/?years=2024. Il dato piu sorprendente è quello del numero di “content moderators” che ogni piattaforma incarica di seguire una certa lingua, cosi come è stato ricostruito in questa lunga analisi condotta da Gabby Miller di Techpolicy: https://www.techpolicy.press/first-transparency-reports-under-digital-services-act-are-difficult-to-compare/, da dove si evince che certe piattaforme hanno un solo content moderator a tempo pieno per certe lingue europee. Uno solo per gestire diversi milioni di utenti….
[11] Per un’accurata ricostruzione dei metodi e delle risorse pubbliche utilizzate da Erdogan si legga l’avvincente ricostruzione fatta dal nucleo investigativo di Reuters : https://www.reuters.com/investigates/special-report/turkey-erdogan-media/ .
[12] Csaky testimony 11-1 (freedomhouse.org)
[13] googleruling | DocumentCloud – https://www.documentcloud.org/documents/25032786-googleruling/
[gm1]Verificare che il numero della pagina non sia cambiato quando si fa l´impaginazione finale
